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民法典为环境公益损害救济提供实体法依据
2020
09 /16
11:04
消息来源
新华社 竺效
民法典为环境公益损害救济提供实体法依据
     十三届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国民法典》,蕴含着系统完备的“绿色条款”体系,特别是民法典侵权责任编较之此前的侵权责任法增加规定了生态环境损害的修复责任和赔偿责任,这就为环境公共利益救济提供了实体法依据,对于进一步贯彻落实习近平生态文明思想,实行最严格的生态环境保护制度意义重大

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  从理论上辨析,某一污染环境或破坏生态的行为,可能使民事主体蒙受环境侵权损害,也可能造成生态或环境本身的损害。前一类损害以生态或环境为媒介,表现为民事主体的财产损失、人身伤害、精神损害;后一类损害则直接指向生态或环境本身,表现为人为活动已造成或可能造成生态或环境的任何组成部分或其任一多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能或生态服务功能的重大退化。

  为救济上述后一类被现行法律称为“生态环境损害”的区别于传统环境侵权的新型公共利益损害,10余年来,我国通过立法探索、司法解释、改革试点和大量实践,逐步建立起了社会组织环境民事公益诉讼、检察民事公益诉讼和生态环境损害赔偿并行的救济机制,这一机制在实践中发挥了重要作用,但也存在重程序、缺实体,尤其是缺乏有关责任构成规则和责任承担方式等实体性法律规范问题,具体表现为:

  为救济生态环境损害,我国2012年修改民事诉讼法新增第55条,授予法律规定的机关、有关组织针对因污染环境而损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼的诉格。2014年修改环境保护法新增第58条,细化社会组织获得环境民事公益诉讼原告资格的具体条件。同年,最高人民法院制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2015年7月,检察机关经授权开展提起公益诉讼试点。为沉淀改革成果,2017年10月修改民事诉讼法新增第55条第2款,规定人民检察院具有环境民事公益诉讼原告资格。同年11月,最高人民法院制定了《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》,为涉海国有自然资源损害和生态环境公共利益损害的救济提供司法规则。2018年,最高人民法院、最高人民检察院制定《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,明确检察机关作为民事公益诉讼原告的特殊司法程序性规则。据最高人民法院2019年11月公布的统计显示,新环境保护法实施以来,各级法院受理社会组织提起的民事公益诉讼案件298件;从检察公益诉讼试点以来,受理检察公益诉讼案件3964件。尽管成效显著,但也不难看出,现有环境公益救济的法律规范多为程序性规范,正因如此,已有司法实践多以“准用”环境侵权责任实体规则等司法技术来避免裁判困境。

  2015年,中办国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。2017年中央全面深化改革领导小组审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。为了贯彻落实该改革方案的任务分工,2019年最高人民法院制定《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。该司法解释起草也为实体法缺乏而困扰,如第6条有关原告举证责任的规范就以生态损害赔偿责任构成准用环境侵权规则为前提假设。据生态环境部2020年5月公布的数据显示,自2018年全国试行生态环境损害赔偿制度以来,全国共办理生态环境损害赔偿案件945件。要在2020年在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度,有赖以法律形式明确实体规范。

 

   

  民法典的“绿色条款”,有助于改变环境公益救济缺乏明确实体法规范的困境。贯彻民法典总则第9条的绿色原则,侵权责任编在“环境污染和生态破坏责任”章专设第1234条规定了生态环境损害的修复责任。这一重要条款,必将在实践中发挥重要作用。

  明确了生态环境损害修复责任的构成要件。具体包括:行为人违反国家规定;行为人实施了污染环境或破坏生态的加害行为;存在生态环境本身的现实损害;行为人的加害行为与生态环境损害之间具有因果关系;被损害的生态环境能够修复。此外,该种责任是否采用过错责任归责原则,从该条“违反国家规定造成生态环境损害”的表述即可推出行为人知道或应当知道国家有关保护生态环境的规定而违反之的“潜台词”,故推知应适用过错责任原则。就归责原则而言,民法典第1229条与第1234条、第1235条分别构成一般与特殊规定之关系。

  明确了生态环境损害修复的本位责任和替代责任。即生态环境能够修复的,侵权人应在合理期限内承担修复责任,并以此为首选的本位责任;若能修复但侵权人未在期限内修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行替代修复,并由侵权人负担所需全部费用,此即为备选的替代责任。

  明确了生态环境损害修复的责任主体和请求权主体。满足前述生态环境损害修复责任构成要件的主体即为“侵权人”,是法定责任主体;“国家规定的机关或者法律规定的组织”则是请求权主体,结合前述现行法律、司法解释等,目前这类请求权主体的类型应包括检察机关,环保社会组织,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门等。

  该章第1235条明确列举了生态环境损害的赔偿责任及范围。结合前一条进行体系解释,生态环境损害能够修复的,作为赔偿责任请求权主体的“国家规定的机关或者法律规定的组织”有权请求构成生态环境损害修复责任的侵权人承担过渡期损害赔偿责任,即赔偿生态环境受到损害至修复完成期间内存在的因生态服务功能丧失而导致的损失。若生态环境损害无法修复的,则请求权人有权请求构成生态环境永久性损害赔偿责任的侵权人赔偿“生态环境功能永久性损害造成的损失”。这类责任的构成要件包含前述生态环境损害修复责任构成要件的前4项,并应同时满足“生态环境损害无法修复”这一要件。此外,对前述两种赔偿责任,在求偿时也可同时要求赔偿合理、必要的“生态环境损害调查、鉴定评估等费用”“清除污染、修复生态环境费用”和“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。

  民法典第1234条和第1235条使得指向救济生态环境损害的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿获得了最起码的实体法依据。除此之外,鉴于这两条规定已纳入造成“环境污染”或“生态破坏”应承担的法律责任这一章名的法定应有外延,使得旨在救济生态环境损害的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼得以准用同一章的相关条款,包括加害原因行为涵盖污染环境和破坏生态两类(第1229条);举证责任倒置(第1230条);按份责任划分规则(第1231条);违反法律规定故意加害的惩罚性赔偿责任(第1232条);向有过错第三人和侵害人选择求偿,及侵权人追偿权(第1233条)。基于该章立法体系的前述解释路径,有望缓解现行环境公益救济司法的实体法依据匮乏之困境,相对于现行部分司法解释的扩张解释更具合理性。

 

 

  党的十九届四中全会对“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”作出系统安排,彰显了生态文明制度体系在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要意义,为提升生态环境治理现代化提供了行动指南。生态环境治理现代化离不开“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。民法典生态环境损害责任相关条款为负有监管和保护职责的机关通过公益诉讼或生态环境赔偿,以最严格法治追究加害人承担责任提供了更有力的法律保障;用益物权行使的绿色义务、合同履行的绿色附随义务等绿色条款为企业和公民明确了民事行为的绿色指引;生态环境损害责任条款也有助于公众通过公益诉讼更加有效地参与环境共治。

  此外,提升生态环境治理现代化水平,也需要生态环境执法与环境司法互相支撑、互为保障。民法典生态环境损害修复和赔偿责任等绿色条款以追究损害责任为导向,有助于强化违法担责,提高违法成本,及时修复生态环境,并以严格法律责任威慑潜在加害人,防范损害发生。这部烙有绿色印记的民法典,必将助推司法机关结合民事法律救济环境公共利益,为以行政手段为主的传统生态环境治理方式提供有效补充。

 

责任编辑:刘奕
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