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姜滨 朱崇坤:推进农村公司化,破解城乡二元结构
2020
07 /11
16:58
消息来源
法治深读
姜滨 朱崇坤:推进农村公司化,破解城乡二元结构

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。自从中央提出破除城乡二元结构,加快城乡融合发展以来,各地均开展了深入研究,探讨如何实施乡村振兴战略,加快推进产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴,推动城乡关系重塑,实现城乡深度融合发展,推进城乡一体化发展。

综合目前提出的建议,主要集中在以下几个方面:一是建立城乡统一的建设用地市场;二是促进公共资源在城乡之间更加均衡合理配置;三是促进城乡要素双向流动;四是加大乡村人力资源开发力度;五是加强农村基础设施;六是切实解决民生难题等。

笔者认为,要真正破解城乡二元结构,首先要从组织机构以及运行机制上做文章,在不改变我们现有的基本政治与经济制度的前提下,设立科学的组织机构是促进城乡融合发展的前提。

 

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一、我国现行的农村组织模式

从历史上看,我国的农村一直是以自然经济为基础的宗族家族管理,虽然有时行政力量会介入农村,但仍然以宗族家族管理为主。新中国成立后 ,我国政权层次设置发生了重大变化,将正式编制的政权机构,延伸到农村(以往中国政权设置历来只到县),在农村设立乡一级政权机构用来管理所属的村庄或社区的农民,而且还通过强制性安排,在村庄或社区内设立完全依附于乡政权的社区组织。在 20世纪 50年代末 60年代初形成了“三级所有 ,队为基础”的人民公社体制,同时公社一级设党委 ,生产大队、生产队设党总支或党支部。农村中的一切政治、经济与文化活动均由相应的组织来安排。这种在计划经济体制下的组织机构设置,由于体制僵化 ,缺乏效率,在改革开放后,随着家庭联产承包制在全国的普遍推行,人民公社这种农村社会组织形式被废止,国家开始通过村民自治实现对农村社会的治理。

目前我国在农村主要实行以村民委员会为主体对农村实行自治,同时在有条件的地方设立农村集体经济组织,负责实现农村的经济职能。《村民委员会组织法》第二条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”。新近出台的《民法典》对这一点进行确定,其中第一百零一条规定,“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”。第一百条规定,“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格”。同时,第二百六十二条规定,“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权”。

二、现行农村组织模式存在的问题

(一)农村集体组织的法人资格缺失

目前我国法律虽然规定村民委员会具有法人资格,但并没有明确规定村民委员会可以直接代表全体村民以及农村集体组织。《村民委员会自治法》第六条规定,“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”。第十一条规定,“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。如上所述,民法典第一百零一条也只是规定,“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动”。

其实,按照《公司法》等企业法的规定,村民委员会只相当于公司的董事会,是决策的执行机构,而非决策机构本身。在现实的经济生活以及诉讼过程中,经常有案例提出,村民委员会能否代表农村集体组织以及全体村民。在实际工作中,也经常出现村民委员会及其成员超越职权,擅自处置村集体利益的事情,比如在征地、拆迁过程中,引发大量的社会问题。

(二)农村集体经济组织模式混乱

对于农村治理中的另外一个重要的组织,即农村集体经济组织,虽然经常被提及,但该组织并没有国家层面的法律明确加以界定,只是在《土地管理法》《土地承包法》《物权法》《村民委员会组织法》等法律法规中提出的一个名词概念。国家层面的法律没有规定,有的地方性法规倒是进行了说明,比如《广东省农村集体经济组织管理规定》提出,“本规定所称农村集体经济组织,是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等”。

此类股份合作制是通过整合村庄全部集体经济资源而形成的新的集体经济组织形式。在原有社区农村集体经济组织内,在不改变生产资料集体所有制的前提下,把社区内集体财产折股量化到每个成员,参照股份制的治理结构,成立股份合作组织,实行统一经营和民主管理,并按股分红。但虽然其为股份制,但仍然具有传统的区域封闭性,其股份不具有对外流动性。在生产经营方面,仍然以内部成员的直接劳动为主。

其实,在2017年以前农村集体经济组织的法人资格一直没有得到法律的确认。2017年,十二届全国人大五次会议通过《民法总则》,将农村集体经济组织列为一类特别法人,明确农村集体经济组织依法取得法人资格。2018年,十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目。建立集体经济组织登记赋码制度。

2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上农业农村部部长韩长赋做了《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》,其中提出要加快农村集体经济组织立法进程。围绕农村集体经济组织的基本特征、法人属性、功能作用、内部运行机制等重大问题,深入开展农村集体经济组织立法理论研究,指导有条件的地方先行开展相关立法探索。制定出台农村集体经济组织示范章程,尽快修订农村集体经济组织会计制度,为农村集体经济组织规范有序运行提供制度保障。

(三)村民委员会与农村经济组织职有交叉

由于法律对于村民委员会与村集体经济组织的职能在规定方面不明确,在现实工作中经常出现两个机构职能交叉,工作混乱,矛盾频发的现象。

这一问题早就发生过,早在1991年,福建省人大常委会农村经济委员会就向全国人大常委会做过请示。1992年1月31日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会针对村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分作了答复,内容如下:“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理”。此次新出台的《民法典》对前述内容又进行了确认。

但需要提出的是,虽然有上述规定,但由于机构职能重叠,加之人事关系复杂,在实际工作中,村委会与农村集体经济组织的矛盾仍然会大量发生,严重影响实际工作效率。

三、推进农村公司化,破解城乡二元结构

村庄作为一个由特定群体共同拥有土地和其他主要资产、长期共同生产生活并形成了复杂的地缘、血缘关系的社区,也是一个自治的基层社会单位,在我国现行政治、经济、社会制度下,村庄又直接或间接地承担了经济功能之外的社会、政治和文化功能。

目前在乡村治理过程中,需要建立农村集体单独的法人机构,将农村的经济职能、行政职能以及社团职能有效地融合起来。这三项职能在农村这样的基础组织中不宜再分割。为此,我们建议在我们的村一级,应当参照现代企业制度设立的公司理论,实行农村公司化改制,以明确村集体的法人资格,通过特殊设计,将农村的行政、经济、社团以及文化功能有效融合起来。此种设计可以有效破解当前的城乡二元化局面,全面促进城乡融合发展。具体理由有以下几个方面:

(一)能够解决生产资料的集体所有与成员产权虚置问题

公司化运作下的农村集体组织仍然是一种集体所有制的经济形式,仍然属于社会主义公有制经济组织形式,我国基本的政治经济制度保持不变。

农村集体借鉴公司制企业的做法,具有独立的法人地位,对集体资产享有独立的财产权利,能够以自己的名义开展经营管理活动,享有广泛的民事权利,能够以集体资产独立承担法定责任和履行法定义务,能够独立地对外做出意思表示。同时,通过公司制的安排,原有的农村集体资产量化到村民个人,使农民真正成为村集体的成员,解决集体资产“集体所有,人人无份”的产权虚置问题。通过对村民权益的股份化,使村民的利益变成实实在在的股份。

(二)有效解决生产资料的所有权与经营权的分离问题

公司化的农村集体组织实行所有权和经营权相互分离的经营管理机制。作为农村集体组织的股东,村民并不必然非要自己在自己所在的村集体从事生产经营活动,通过村民大会或代表会议的决议,村集体可以将本集体所有的土地及其他自然资源委托本村成员经营或本村成员之外的其他主体进行经营。这样可以有效破解当前土地利用制度下,村民承包经营的小规模化问题,能够更好地把分散的小农经济联系起来,在农村构建专业化、规模化和产业化的生产经营模式,使得农村土地的大规模及集约化生产得以实现。

(三)解决共同富裕的基本保障与生产劳动的激励问题

纵观我国历史上的土地制度,要么是私人所有,要么是集体所有。在私人所有的制度下,会出现两极分化,在集体所有的制度下会出现吃大锅饭的问题。这两种情况,在我国均得到了历史的验证。

公司化的农村集体实行资本制与劳动制的双重结合,实行按股分红与按劳分配相结合,村集体的成员不但可以通过按股分红获得成员的收益,同时还可以通过直接劳动获得相应的劳动报酬。这种安排,一方面可以解决共同富裕的基本保障,同时又可以避免吃大锅饭,加强对劳动积极性的激励保障。

(四)解决集体成员的流动性与权益持续保障的问题

目前我国农村对生产资料占有的安排会导致两种极端情况的出现:第一是将村集体的成员牢牢控制在土地上;第二种情况是一旦村集体成员一旦离开农村,就会彻底丧失对生产资料的占有与使用。

在现代化的社会中,成员的流动是不可避免的,大量的村集体成员会因为上学、当兵、到外地工作而不再从事村集体的生产与经营活动。按现有的制度安排,不在本村集体从事生产经营的成员,通常会被剥夺对生产资料的占有与使用的资格,大量的基本权益不会再得到保障。目前我国不少社会问题均与上述制度存在的固有问题有关。

在农村实行公司化后,由于天然地实施所有权与经营权分离的制度安排。村集体的成员即使离开本村集体,其作为成员的资格并不必然会被取消。其在本村集体中的利益仍然会得到保障,这样有利于人才回流,有利于增加对本村集体发展的支持,也有利于整个社会的稳定。

(六)村与村的发展融合、城乡发展融合发展问题

公司化运作下的农村集体,实行开放式的股权结构和融资方式。一方面,通过现代化的制度安排,打破了传统的农村集体或经济组织资源封闭的模式,可以通过股权转让、增资扩股、上市融资等方式,吸纳本村集体之外的资本进入本村集体,在资本进入的同时,吸纳人才、市场及管理资源,全方位地扩大村集体的整体实力。

通过股权的融合,可以加强村与村、城市与乡村之间的重组,实现不同的村集体之间以及城市单位与农村集体之间的融合,有效破解我国历史上农村发展封闭固化的格局与文化传统,有效实施资源的科学配置,从根本上解决城乡二元化的结构。

结束语

当然对于农村公司化问题,在实施时还有大量问题需要解决,比如村民股东数量的问题,股东资格的确认以及变动问题,还有股东权益的分配与税收等问题。在一些具体的领域,还需要进行细致地研究,并需要法律进行配套改革支持。本文仅作为一个理念提出,算是抛砖引玉,希望广大有真知灼见的研究人员予以批评指正。

作者:姜   滨  广东省法学会副会长兼秘书长  

           朱崇坤  中国行为法学会理论研究分会秘书长 

                       北京企业法治与发展研究会副会长

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