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卓泽渊:全面深化政法改革刻不容缓
2018
12 /07
14:17
消息来源
中国法律评论
卓泽渊:全面深化政法改革刻不容缓
 

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卓泽渊

 

中央党校(国家行政学院)教授

西南政法大学特聘教授

 
 
 

从产生的影响来看,政法改革的成败事关整个政治体制、国家治理体制改革的大局。政法体制本身就是国家政治体制中极为重要的部分,它与其他方面的联系千丝万缕,改革起来也是千头万绪。各项改革措施往往都具有牵一发而动全身的效果。从一个方面来说,政法改革的效用巨大;从另一个方面来说,政法改革也事关全局甚至整个改革的成败。我们不能不以更大决心和更多努力来全面深化之。

 

目次

一、政法工作体制改革的集中概括

二、政法工作自身发展的现实需要

三、深化司法体制改革的急切需要

四、推进政治体制改革的重要方面

五、全面推进依法治国的必然要求

六、适应社会高速发展的法治举措

七、政法改革需要更大的勇气和坚决的行动

 

本文系《中国法律评论》2018年第6期卷首语(第1—8页),原文9000余字,如需引用,请点此购刊,参阅原文。

 

 
 
 

 

随着政治体制改革尤其是其中司法体制改革的不断深化,政法改革已经成为亟待解决的重大任务与时代课题,摆在了我们的面前。

 

政法改革是政法工作体制机制改革的集中概括,是深化司法体制改革的急切需要,是推进政治体制改革的重要方面,是中国社会快速发展的多重要求,它需要我们以极大勇气和坚决行动去进一步全面深化。

 

 

 

政法工作体制改革的

集中概括

 

“政法”一词含义较为多重且模糊。它可以被理解为政治与法律的统称,这是最为广义的“政法”含义,涵盖了政治与法律各个相关方面的机构与工作。党务机关、立法机关、行政机关、司法机关、监察机关及其工作都可以被包含于其中。作为我们全面深化的“政法改革”,显然不是这种最广泛含义的“政法”语义。

 

狭义的“政法”指的是我们既有的、习惯上所说的“政法机关及其工作”的含义,它包括人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关及其相应的工作,涉及司法和执法两大领域。

 

我们全面深化的“政法改革”正是这个意义上的改革,本文所使用的“政法”一词也是在这样的意义上使用的。政法改革是政法工作体制机制改革的集中概括,是对政法工作体制机制的综合性改革。

 

政法改革包含微观、中观、宏观三个层次。

 

微观意义上的政法改革,是指政法各机构自身及其工作范围之内的改革,也即审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关各自内部的改革。

 

中观意义上的政法改革,是指政法各机构之间的职权配置、职能调整、机制重构等方面的改革。

 

宏观意义上的政法改革,则是指将政法机关作为一个整体,与国家立法机关、监察机关、其他行政机关(除司法行政机关、公安机关和安全机关之外的行政机关)之间的结构关系与联系机制的改革。

 

一般所说的,也是本文所称的政法改革,是将微观、中观、宏观三个层级的改革结合起来,作为国家治理体制改革的构成部分的政法工作体制机制的改革。

 

政法机关是具有中国特色的社会主义国家的机构设置,政法改革也是中国特色社会主义政治体制改革的组成部分、重要环节与基本方面。

 

在历史和现实中,没有任何一个国家具有中国这样的政法体制,它是在中国政治与法治发展的具体实践中逐步生成发展的。对于这种体制机制的改革并无先例可循,也无样本参照,需要以前无古人的气魄全面深化和推进。我们要通过政法改革,进而推进民主政治和法治发展,推进国家治理体制和治理能力的现代化。

 

 

政法工作自身发展的

现实需要

 

全面深化政法改革是政法工作自身发展的要求。我国政法体制是在长期的历史发展中渐次形成的,有的制度机制甚至是特定历史背景下的“急就章”,随着岁月的累积而被长期化、固定化了,但是它并不科学,并不利于法治的发展,也不利于政法体制机制的科学运行和有效运转。

 

随着时间流逝和改革深化,政法体制既有的问题已经暴露出来。它的体制机制已经成为自身发展的严重障碍。如果我们要推动政法工作的继续发展,对其自身进行改革已经是迫在眉睫。

 

首先,政法机关的自身发展需要政法改革。

 

从中华人民共和国成立以来,在不同历史时期,我国政法机关都会作出相应的变化。在改革开放的当今时代,各个政法机关必须适应社会发展,完善自身的体制机制,提升效能,推进自身发展上层次、上台阶。

 

为了适应政法工作的发展要求,政法机关自身的改革必然被提上日程。改革在一定意义上都是利益的调整。政法各机关要用自己的“刃”削自己的“柄”,总是困难的。

 

此外,各个机关及其动态结构关系,因历史惯性而形成的惰性也会成为发展的重大阻力。因此,必须要有更高层级的推动力量,才可能推动政法机关对涉及对自身利益和内部关系的历史惯性进行改革。总之,要继续推动政法工作的发展,深化各机关及其相互结构关系的改革,就必须要全面深化整个政法工作体制机制的改革。

 

其次,政法机关的职权配置需要政法改革。

 

对于司法职权配置进行改革,呼声由来已久,但是推进相对缓慢,甚至是停滞不前。许多亟待回答的问题,改革的理论和实践都没有给出科学的答案。

 

比如,现有的公安机关看守所管理权问题,究竟应该是继续留在公安机关,还是改由其他机关或者就由司法行政机关负责。

 

又如,人民检察机关现有的逮捕权,究竟是行政权还是司法权?如果是行政权,为什么不能由公安机关行使?如果是司法权,又为什么不能由审判机关行使?

 

再如,审判机关民商事案件裁判的执行问题,执行权在权力属性上是审判权还是行政权?作为审判机关本身的任务已经十分繁重,还要行使十分繁重的执行权,是否恰当?是否可以将执行权移转其他机关行使,进行重新配置?

 

这些问题,都需要从改革视角作出理性审视,作出科学回答乃至决策,再加以有力推行。

 

这些改革决策,无法由任何一个平级的或者习惯上平级的机关作出,其措施也无法由任何一个机关自主采取,必须由更高层级的权威决断,统筹协调,有力推进。

 

也就是说,司法职权的配置改革包括司法机关的职权划分与协调改革都不是某一个司法机关所能完成的,必须实行统筹规划,协调推进。政法改革就是要对政法机关各个部门的职权分配与相互关系作出科学调整,它是更高层级的统筹。政法改革已经成为深化司法体制改革的不二之选。

 

再次,政法机关之间的工作机制需要政法改革。

 

政法机关之间制度性质的协调配合,涉及不同领域、部门、组织体系。其中许多问题都是由来已久的疑难杂症,必须由更高乃至最高层级进行顶层设计和全盘考量,政法机关各个部门各司其职,这些职责又紧密联系。它们之间既需要相互制约,也需要相互衔接,甚至还需要彼此协作。这里的制约、衔接、协作都涉及复杂的体制和机制设置。

 

政法各部门之间的工作机制,是政法体制得以有效运行的必要条件和重要保证。政法工作各个部门之间各司其职、相互协调,是必要的工作机制,随着司法体制改革乃至政治体制改革的推进,必须做出相应的调整与变化。

 

但是,政法机关之间的制度化配合绝不能靠某一家两家机构之间的临时协调或者逐次沟通,它必须要有一套可持续、完整、完善的工作机制。这些工作机制的建立和重构都呼唤更高层级的政法改革。

 

最后,政法机关与其他党政机关的关系调整需要全面深化政法改革。

 

政法机关作为一个整体与其他党政机关的分工与协调,需要更高层面的政法改革来担负,并通过政法改革与其他改革的协调来实现。

 

一是,政法机关与执政党机关之间的关系,体制机制的协调,是各自无法解决的问题,必须通过政法改革的整体设计来加以解决。

 

二是,政法机关与立法机关和国家监察机关之间的关系如何协调,必须通过政法改革整体解决。它们之间不仅有着宪法和法律确定的一系列监督与被监督的关系,还有外部结构问题,以及工作职责之间的彼此协调问题。

 

三是,政法机关与更多政府部门之间的关系问题,政法机关与它们之间的权力结构,都需要将政法机关作为一个整体,放到治国理政的最高层级来整体设计,并做出新的制度安排。不全面深化政法改革,就无法完成政法机关与其他党政机关之间制度构建与改革。

 

 

深化司法体制改革的

急切需要

 

自1978年党的十一届三中全会开始改革开放以来,我们就在不断推进司法体制改革。

 

1997年中共十五大明确提出司法改革的目标,这是改革开放新时期我国司法改革正式启动的重要标志。它在政治报告的“加强法制建设”部分提出要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度”。

 

2002年,中共十六大明确提出了“推进司法体制改革”,要求“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。

 

从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。

 

随后,我国司法体制改革取得了一系列重要成就。尤其是从中共十八大以来,司法体制改革得到了有效实施。具体说来,实行了以司法责任制为核心的司法体制改革,逐步建立起“让审理者裁判,由裁判者负责”的体制机制,逐步建立起错案责任的倒查问责制和办案质量终身负责制。

 

人民法院、人民检察院分别推进了分类管理的人事制度改革,建立了法官员额制和检察官员额制;

 

推动了包括审判公开、检务公开等在内的司法公开;

 

在审判公开中又着力推动了裁判文书公开、审判流程公开和执行信息公开;

 

启动了人民法院的登记立案制度改革,凸显了司法的社会作用;

 

建立了司法机关经费省级统筹制度;强化了司法职责保护制度。

 

为确保司法机关依法独立行使司法权,2015年3月,中央作出了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定,为司法机关和司法人员依法独立公正司法排除外部干扰;中央政法委作出了司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定,为司法机关工作人员依法独立公正司法排除内部干扰。

 

2016年7月,中央又作出保护司法人员依法履行法定职责的规定,强化对于司法人员的职责保护。这些改革主要立足于司法机关内部的体制机制更新。然而,司法体制改革本身就十分复杂,没有政法体制的改革,就难免浅尝辄止,中途停顿。

 

随着改革的深化,司法体制改革已经进人深水区和攻坚期,仅有各个司法机关内部的改革已经无法适应整个改革的需要,必须全面深化包括司法机构及其相关部门在内的整个政法体制的改革,即政法改革。政法改革是司法体制改革深化的急切需要。

 

政法体制是国家政治体制的构成部分,是司法体制的上位概念,居于国家政治体制与国家司法体制之间的中间层级。政法体制上接国家政治体制,下接国家司法体制,对于政治体制改革和司法体制改革都具有重大影响和重要作用。

 

改革政治体制,是我们从改革开放以来就努力推进的工作。政法体制是政治体制的构成部分,政法改革的滞后必然妨碍整个政治体制改革的推进,掣肘整个政治体制改革。同时,如果没有政法体制的改革,也必然使国家政治体制改革与司法体制改革难以上下贯通。

 

政法体制作为司法体制的外在环境,其改革滞后必然严重制约司法体制改革。司法体制改革的深化必将对政法体制改革提出新的要求,为自己深化改革开辟道路、扩大范围、创造条件。要深化司法体制改革,就必须推动政法改革,否则未能及时改革的政法体制就可能成为司法体制改革深化的“拦路虎”。

 

全面深化政法改革,是为司法体制改革扩展空间,为司法体制改革开辟道路,并提供更好的体制前提和更大的推动力量。

 

 

推进政治体制改革的

重要方面

 

首先,政法改革是政治体制改革的重要方面。

 

从政治体制与国家权力之间的关系来说,国家的政治体制实际上是政治权力的结构体制。无论人们怎么划分国家的政治权力,它都无非是执政权、立法权、执法权、司法权以及监督权等。

 

这几个方面的权力都是政治权力,无不与政法相关。国家权力严格地说就是法律权力,其机构就是法律机构。政法改革必然涉及政治体制整体以及国家与社会的管理权力。

 

政法改革也就是国家审判机关、检察机关、公安机关、安全机关、司法行政机关及其结构关系的改革,它们各自都是政治权力的构成部分而又组合成为一个更大的政法系统,成为政治体制的子系统。对政法体制机制进行改革也就是对政治体制中的政法子系统进行的改革。政治是公共事务的管理,政治体制其实就是公共事务的管理体制。

 

从国家的公共事务视角来看,几乎所有的法律事务都是公共事务。维护社会治安、制裁违法犯罪、保护合法权益、促进社会发展,无一不是政法部门的工作,也无一不是公共事务,无一不是政治。政法体制改革是政治体制改革的重要方面,而且是极为重要的方面。

 

其次,政法改革在政治体制改革中更具有依法变革的变法特性。

 

如同其他方面的改革一样,改革都是变法,政法改革对于整个政治体制改革来说更具有变法的意味。因为,变法性质的改革方式具有风险最低、效益最大的特殊性质。

 

自古以来,改革都被称为变法,之所以要用变法的方式来推进改革:

 

一是因为用法律方式推进改革,可以使改革相对具有更大的科学性。立法的方式是最慎重的,总难由一个人拍板,它必须动员和经过许多政治家的共同努力。于是立法就更可能是诸多智慧的集成,是众多政治家政治智慧的结晶。通过立法程序作出的法律化决定,在总体上比任何个人或者少数人的决定具有更大的科学性。

 

二是因为依法进行的改革更有程序保障,可以更好地保证改革的程序性,避免改革的无序化。改革要破坏旧秩序,更要建立新秩序。它最需要顺序而行,依次推进。通过法律或者法治的方式来推进改革更能确保改革的有序推进和循序渐进,有效地避免改革中的无序状态,避免混乱。

 

三是因为依法进行的改革具有最大的权威性和有效性。法律所直接表现的是国家意志,具有国家的权威性。在法律的背后有强大的国家强制力作为后盾,包括警察、法庭、监狱等。它在整个规范体系中具有的极大权威性,也就决定了它具有最大的有效性。

 

再次,政法改革的全面深化推进有利于保障整个政治体制改革的顺利发展。

 

在所有的改革中,政治体制改革是风险最大的改革,可能要使人民和社会承担过大的成本,引发不必要的社会动荡。如何保证政治体制改革的平稳推进和有效进行,是对政治家、改革家智慧的考验。人类的历史发展早就表明,自从进人法律社会以来,所有的社会秩序都离不开法律作用的发挥。所有的改革也必须要有法律的保障。

 

从一定意义上讲,政法改革就是优化整个改革的保障体系,从而使改革在整体上获得法律的支撑、保护,避免改革引发国家和社会的过大震荡,确保改革的顺利推进。如果有很好的政法改革措施先行,就可以使其他改革获得更好的贯彻手段、外在条件和有力保障。既可以努力避免改革失范,为改革纠偏,还可以阻止和制裁对于改革的破坏。

 

全面深化政法改革必将更好地为整个改革保驾护航。

 

政法改革优先于其他方面的政治改革,将是最安全、最稳妥的方式。因为,法律的本性并不主张无序的变革,更反对混乱。法律本身就是社会的稳定器,就是社会秩序的缔造者和维护者。依法改革最能维护政治稳定,避免激烈的社会冲突,从而避免社会动荡,防止社会风险。

 

 

全面推进依法治国的

必然要求

 

全面推进依法治国要求我们将改革从司法体制改革扩展开去,它所需要的不仅仅是司法机关的改革,更是整个政法机关的改革。要适应全面依法治国的需要,就必须全面深化整个政法体制机制的改革。

 

我国的依法治国事业不断发展,从依法治国到全面依法治国,不断深人。法治发展的不同阶段会给政法工作提出不同要求。依法治国进人了新时代,政法工作也就必须全面深化并伴随全面依法治国的发展,与之协调,同步推进。

 

全面推进依法治国要求将依法治国、依法执政、依法行政共同推进,必然要求我们全面深化政法体制改革。全面依法治国体现在国家治理的各个方面,必须在总体上坚持依法治国的基本方略,将依法治国作为原则、准则和目标。同时,它还要求作为执政党的中国共产党必须依法执政。党如何科学地领导政法工作的问题必然会被提上议程。

 

我国目前的政法工作首先涉及的就是中国共产党如何依法执政,如何科学地领导政法机关和政法工作的问题。

 

党对政法工作实行领导的原则是不容怀疑的,但是既有的领导方式与方法必然面临着更新的问题。全面推进依法治国还要求我们坚持依法行政。依法行政是对国务院及地方各级人民政府及其工作人员的要求。依法行政是走向法治政府的唯一路径,没有依法行政就不会有法治政府的建成。

 

我国政法机关中公安机关、国家安全机关、司法行政机关既是政法机关,也是行政机关、政府机关。它们是法治政府的构成部分,也是依法行政的行为人,是其当然主体。全面推进依法治国,就必须改革政府各部门包括上述政法机关中不适应依法行政和法治政府要求的那些方面,必须全面深化相应的改革来适应依法治国的整体需要。

 

全面推进依法治国要求将法治国家、法治政府、法治社会一体建设,必然要求我们全面深化政法体制改革。法治国家、法治政府、法治社会都是全面依法治国的奋斗目标。要达成这些目标,政法各个机关都需要作出与之相适应的一系列改革。

 

没有包括政法机关在内的政府体制改革,就不会有法治政府。没有包括所有政法机关在内的整体改革,就不会有法治国家和法治社会。法治国家、法治政府、法治社会的要求是多方面的,但是它们对政法机关的要求则是首要的,因为政法机关是全面推进依法治国的先锋队伍和主导力量。

 

全面推进依法治国要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这四个方面的全面推进和统筹推进就必然要求全面深化政法体制改革。

 

科学立法本身不属于狭义的政法体制改革的范畴,但如果从宏观上讲,对于立法体制机制的改革依然属于广义的政法体制改革。新的政法体制机制必须体现到新的立法之中,必须对既有的立法进行修改,它离不开立法上的立改废释的具体措施。政法体制改革更直接关乎的是执法、司法。

 

在执法上,公安机关、国家安全机关、司法行政机关的改革都是关注焦点。如何实现严格执法,必须首先从体制机制上下功夫。在司法上,人民法院、人民检察院的改革都是必不可少的内容,司法公正是社会最后的公正,也是社会公正的最终保证。

 

立法、执法、司法、守法紧密联系,全面依法治国所要求的是四个方面的协调推动、全面发展,也当然地要求政法机关率先改革,作出表率,发挥出实际的带头与牵引作用。

 

 

适应社会高速发展的

法治举措

 

中国政法体制机制是特定历史阶段的社会产物,它必须不断地适应社会发展的客观需要,与时倶进。从改革开放以来,我国社会就以前所未有的速度快速发展。生产力的解放、生产关系的变革,引起了上层建筑的巨大变化。与之相适应的全面改革成为中国社会发展的强大动力。社会的飞速发展对政法改革提出了必须全面深化的急迫要求。

 

我国社会进人了巨大的历史转型期。从宏大的历史视角来看,这个转型从清末以来已经有了百年之久;从最近的历史发展来看,它从中共十一届三中全会以来也经历了四十年的岁月。

 

从纵向的百年巨变来看,它是从自然经济向市场经济,专制政治向民主政治,封闭社会向开放社会,农业社会向智能社会的转型,总之是从传统社会向现代社会的转型。这个转型期是中国近两千年以来又一次巨大的社会变革乃至转型,其影响是空前的。

 

在中国社会转型发展的巨变时期,又叠加了人类社会从传统的工业文明向计算机文明或者互联网文明的过渡。交通工具和通信手段的巨大变化,使世界越来越小,以至于人们将地球视为一个“地球村”。

 

从封闭走向开放的中国,面对纷繁的世界,已经是眼花缭乱,加之交通的加速与互联网的出现,中国社会的巨变就可想而知。人们的社会生活更是出现了始料不及的各种变化。新产业、新行业、新业态不断产生,人们的社会关系也比以往任何时期都更为纷繁复杂。社会矛盾多发、突发,全社会出现了难适应的心理与社会状态。

 

中国的社会转型期必然是社会的改革期。这个变革对于中国历史来说,是一次新的飞跃。无论我们怎么小心翼翼,它都必然会引发激烈的社会震荡。社会改革引发的各种问题会表现在社会各个领域和方面。全面深化改革必然会触动传统的体制机制。飞速的社会发展与深刻的体制改革都同时在中国大地上演绎,必然会卷起阵阵飓风。

 

改革的震荡是不可避免的,各种矛盾的凸显,各种纠纷的发生都在预料之中,也在预料之外。传统的管理体制机制已经无法适应这个激烈变动的时代。大量矛盾纠纷的累加,成为社会严重的不稳定因素,甚至成为诱发社会动乱的根源,不能不备加小心。

 

我们所要努力的,不是拒绝变革,而是如何用科学而有效的控制措施将其震荡降低到最低限度,以最小的社会震荡赢得最大的社会进步。

 

法律、法治本身就是社会的“稳定器”。政法改革的目的就是要满足降低社会震荡、维护社会秩序的急切需要。良好的社会秩序从来都是社会改革和发展的基础,是社会良性发展的必要条件。

 

从维护和谐稳定的社会秩序来看,政法改革是化解社会矛盾与维护社会稳定的现实需要。政法机关一直处于化解矛盾纠纷的前沿,是维护社会稳定的坚强支柱和主要力量。

 

当前,我国正处于矛盾多发期、突发期、频发期,社会矛盾数量的增加和交织都提出了全面深化政法改革的要求。一些复杂而重大的社会矛盾已经成为较为普遍的社会现象,它已经不是靠哪一家机关就可以解决的问题,必须动员一切政法力量协同作战,通力合作。政法改革实际上是化解社会矛盾纠纷现实的需要,是维护良好社会秩序的需要,是适应中国社会激烈而巨大的变革的需要。

 

全面深化政法改革正是为此所作出的具体行动。

 

 

政法改革需要更大的勇气

和坚决的行动

 

政法改革的难度是前所未有的,其广度和深度都超越了此前的司法体制改革,表现在它涉及的范围、它所遇到的困难、它所具有的影响,都是空前的。面对这样的改革,必须要有更大的勇气和更为坚决的行动。

 

政法改革与此前开展的司法改革以及各个部门内部改革相比较,涉及的范围更加广泛。它远远不同于司法机关的改革,更不同于审判机关、检察机关、公安机关、安全机关、司法行政机关的内部改革。它涉及的工作部门多、业务范围广、参与人员多,利益更加多元,结构更加复杂,它包括政法机关与执政党机关、立法机关、国家监察机关以及其他政府机关之间的协调与互动。

 

从面临的困难来看,政法改革遇到的困难会更大。政法改革是在已有改革基础上的深化改革。之前一些比较容易改革的方面都已经改革了。需要深化改革解决的问题大多数都是长期积累形成的,历史渊源复杂、现实矛盾突出,因此就需要更大的勇气与魄力。既有体制机制的顽固性、保守性是可想而知的,它们都会成为深化改革的障碍。不打破顽瘴痼疾,不突破既有的条条框框,就不可能推动政法体制改革。

 

从产生的影响来看,政法改革的成败事关整个政治体制、国家治理体制改革的大局。政法体制本身就是国家政治体制中极为重要的部分,它与其他方面的联系千丝万缕,改革起来也是千头万绪。各项改革措施往往都具有牵一发而动全身的效果。从一个方面来说,政法改革的效用巨大;从另一个方面来说,政法改革也事关全局甚至整个改革的成败。我们不能不以更大决心和更多努力来全面深化之。

卓泽渊

 

中央党校(国家行政学院)教授

西南政法大学特聘教授

 
 
 

从产生的影响来看,政法改革的成败事关整个政治体制、国家治理体制改革的大局。政法体制本身就是国家政治体制中极为重要的部分,它与其他方面的联系千丝万缕,改革起来也是千头万绪。各项改革措施往往都具有牵一发而动全身的效果。从一个方面来说,政法改革的效用巨大;从另一个方面来说,政法改革也事关全局甚至整个改革的成败。我们不能不以更大决心和更多努力来全面深化之。

 

目次

一、政法工作体制改革的集中概括

二、政法工作自身发展的现实需要

三、深化司法体制改革的急切需要

四、推进政治体制改革的重要方面

五、全面推进依法治国的必然要求

六、适应社会高速发展的法治举措

七、政法改革需要更大的勇气和坚决的行动

 

本文系《中国法律评论》2018年第6期卷首语(第1—8页),原文9000余字,如需引用,请点此购刊,参阅原文。

 

 
 
 

 

随着政治体制改革尤其是其中司法体制改革的不断深化,政法改革已经成为亟待解决的重大任务与时代课题,摆在了我们的面前。

 

政法改革是政法工作体制机制改革的集中概括,是深化司法体制改革的急切需要,是推进政治体制改革的重要方面,是中国社会快速发展的多重要求,它需要我们以极大勇气和坚决行动去进一步全面深化。

 

 

 

政法工作体制改革的

集中概括

 

“政法”一词含义较为多重且模糊。它可以被理解为政治与法律的统称,这是最为广义的“政法”含义,涵盖了政治与法律各个相关方面的机构与工作。党务机关、立法机关、行政机关、司法机关、监察机关及其工作都可以被包含于其中。作为我们全面深化的“政法改革”,显然不是这种最广泛含义的“政法”语义。

 

狭义的“政法”指的是我们既有的、习惯上所说的“政法机关及其工作”的含义,它包括人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关及其相应的工作,涉及司法和执法两大领域。

 

我们全面深化的“政法改革”正是这个意义上的改革,本文所使用的“政法”一词也是在这样的意义上使用的。政法改革是政法工作体制机制改革的集中概括,是对政法工作体制机制的综合性改革。

 

政法改革包含微观、中观、宏观三个层次。

 

微观意义上的政法改革,是指政法各机构自身及其工作范围之内的改革,也即审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关各自内部的改革。

 

中观意义上的政法改革,是指政法各机构之间的职权配置、职能调整、机制重构等方面的改革。

 

宏观意义上的政法改革,则是指将政法机关作为一个整体,与国家立法机关、监察机关、其他行政机关(除司法行政机关、公安机关和安全机关之外的行政机关)之间的结构关系与联系机制的改革。

 

一般所说的,也是本文所称的政法改革,是将微观、中观、宏观三个层级的改革结合起来,作为国家治理体制改革的构成部分的政法工作体制机制的改革。

 

政法机关是具有中国特色的社会主义国家的机构设置,政法改革也是中国特色社会主义政治体制改革的组成部分、重要环节与基本方面。

 

在历史和现实中,没有任何一个国家具有中国这样的政法体制,它是在中国政治与法治发展的具体实践中逐步生成发展的。对于这种体制机制的改革并无先例可循,也无样本参照,需要以前无古人的气魄全面深化和推进。我们要通过政法改革,进而推进民主政治和法治发展,推进国家治理体制和治理能力的现代化。

 

 

政法工作自身发展的

现实需要

 

全面深化政法改革是政法工作自身发展的要求。我国政法体制是在长期的历史发展中渐次形成的,有的制度机制甚至是特定历史背景下的“急就章”,随着岁月的累积而被长期化、固定化了,但是它并不科学,并不利于法治的发展,也不利于政法体制机制的科学运行和有效运转。

 

随着时间流逝和改革深化,政法体制既有的问题已经暴露出来。它的体制机制已经成为自身发展的严重障碍。如果我们要推动政法工作的继续发展,对其自身进行改革已经是迫在眉睫。

 

首先,政法机关的自身发展需要政法改革。

 

从中华人民共和国成立以来,在不同历史时期,我国政法机关都会作出相应的变化。在改革开放的当今时代,各个政法机关必须适应社会发展,完善自身的体制机制,提升效能,推进自身发展上层次、上台阶。

 

为了适应政法工作的发展要求,政法机关自身的改革必然被提上日程。改革在一定意义上都是利益的调整。政法各机关要用自己的“刃”削自己的“柄”,总是困难的。

 

此外,各个机关及其动态结构关系,因历史惯性而形成的惰性也会成为发展的重大阻力。因此,必须要有更高层级的推动力量,才可能推动政法机关对涉及对自身利益和内部关系的历史惯性进行改革。总之,要继续推动政法工作的发展,深化各机关及其相互结构关系的改革,就必须要全面深化整个政法工作体制机制的改革。

 

其次,政法机关的职权配置需要政法改革。

 

对于司法职权配置进行改革,呼声由来已久,但是推进相对缓慢,甚至是停滞不前。许多亟待回答的问题,改革的理论和实践都没有给出科学的答案。

 

比如,现有的公安机关看守所管理权问题,究竟应该是继续留在公安机关,还是改由其他机关或者就由司法行政机关负责。

 

又如,人民检察机关现有的逮捕权,究竟是行政权还是司法权?如果是行政权,为什么不能由公安机关行使?如果是司法权,又为什么不能由审判机关行使?

 

再如,审判机关民商事案件裁判的执行问题,执行权在权力属性上是审判权还是行政权?作为审判机关本身的任务已经十分繁重,还要行使十分繁重的执行权,是否恰当?是否可以将执行权移转其他机关行使,进行重新配置?

 

这些问题,都需要从改革视角作出理性审视,作出科学回答乃至决策,再加以有力推行。

 

这些改革决策,无法由任何一个平级的或者习惯上平级的机关作出,其措施也无法由任何一个机关自主采取,必须由更高层级的权威决断,统筹协调,有力推进。

 

也就是说,司法职权的配置改革包括司法机关的职权划分与协调改革都不是某一个司法机关所能完成的,必须实行统筹规划,协调推进。政法改革就是要对政法机关各个部门的职权分配与相互关系作出科学调整,它是更高层级的统筹。政法改革已经成为深化司法体制改革的不二之选。

 

再次,政法机关之间的工作机制需要政法改革。

 

政法机关之间制度性质的协调配合,涉及不同领域、部门、组织体系。其中许多问题都是由来已久的疑难杂症,必须由更高乃至最高层级进行顶层设计和全盘考量,政法机关各个部门各司其职,这些职责又紧密联系。它们之间既需要相互制约,也需要相互衔接,甚至还需要彼此协作。这里的制约、衔接、协作都涉及复杂的体制和机制设置。

 

政法各部门之间的工作机制,是政法体制得以有效运行的必要条件和重要保证。政法工作各个部门之间各司其职、相互协调,是必要的工作机制,随着司法体制改革乃至政治体制改革的推进,必须做出相应的调整与变化。

 

但是,政法机关之间的制度化配合绝不能靠某一家两家机构之间的临时协调或者逐次沟通,它必须要有一套可持续、完整、完善的工作机制。这些工作机制的建立和重构都呼唤更高层级的政法改革。

 

最后,政法机关与其他党政机关的关系调整需要全面深化政法改革。

 

政法机关作为一个整体与其他党政机关的分工与协调,需要更高层面的政法改革来担负,并通过政法改革与其他改革的协调来实现。

 

一是,政法机关与执政党机关之间的关系,体制机制的协调,是各自无法解决的问题,必须通过政法改革的整体设计来加以解决。

 

二是,政法机关与立法机关和国家监察机关之间的关系如何协调,必须通过政法改革整体解决。它们之间不仅有着宪法和法律确定的一系列监督与被监督的关系,还有外部结构问题,以及工作职责之间的彼此协调问题。

 

三是,政法机关与更多政府部门之间的关系问题,政法机关与它们之间的权力结构,都需要将政法机关作为一个整体,放到治国理政的最高层级来整体设计,并做出新的制度安排。不全面深化政法改革,就无法完成政法机关与其他党政机关之间制度构建与改革。

 

 

深化司法体制改革的

急切需要

 

自1978年党的十一届三中全会开始改革开放以来,我们就在不断推进司法体制改革。

 

1997年中共十五大明确提出司法改革的目标,这是改革开放新时期我国司法改革正式启动的重要标志。它在政治报告的“加强法制建设”部分提出要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度”。

 

2002年,中共十六大明确提出了“推进司法体制改革”,要求“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。

 

从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。

 

随后,我国司法体制改革取得了一系列重要成就。尤其是从中共十八大以来,司法体制改革得到了有效实施。具体说来,实行了以司法责任制为核心的司法体制改革,逐步建立起“让审理者裁判,由裁判者负责”的体制机制,逐步建立起错案责任的倒查问责制和办案质量终身负责制。

 

人民法院、人民检察院分别推进了分类管理的人事制度改革,建立了法官员额制和检察官员额制;

 

推动了包括审判公开、检务公开等在内的司法公开;

 

在审判公开中又着力推动了裁判文书公开、审判流程公开和执行信息公开;

 

启动了人民法院的登记立案制度改革,凸显了司法的社会作用;

 

建立了司法机关经费省级统筹制度;强化了司法职责保护制度。

 

为确保司法机关依法独立行使司法权,2015年3月,中央作出了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定,为司法机关和司法人员依法独立公正司法排除外部干扰;中央政法委作出了司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定,为司法机关工作人员依法独立公正司法排除内部干扰。

 

2016年7月,中央又作出保护司法人员依法履行法定职责的规定,强化对于司法人员的职责保护。这些改革主要立足于司法机关内部的体制机制更新。然而,司法体制改革本身就十分复杂,没有政法体制的改革,就难免浅尝辄止,中途停顿。

 

随着改革的深化,司法体制改革已经进人深水区和攻坚期,仅有各个司法机关内部的改革已经无法适应整个改革的需要,必须全面深化包括司法机构及其相关部门在内的整个政法体制的改革,即政法改革。政法改革是司法体制改革深化的急切需要。

 

政法体制是国家政治体制的构成部分,是司法体制的上位概念,居于国家政治体制与国家司法体制之间的中间层级。政法体制上接国家政治体制,下接国家司法体制,对于政治体制改革和司法体制改革都具有重大影响和重要作用。

 

改革政治体制,是我们从改革开放以来就努力推进的工作。政法体制是政治体制的构成部分,政法改革的滞后必然妨碍整个政治体制改革的推进,掣肘整个政治体制改革。同时,如果没有政法体制的改革,也必然使国家政治体制改革与司法体制改革难以上下贯通。

 

政法体制作为司法体制的外在环境,其改革滞后必然严重制约司法体制改革。司法体制改革的深化必将对政法体制改革提出新的要求,为自己深化改革开辟道路、扩大范围、创造条件。要深化司法体制改革,就必须推动政法改革,否则未能及时改革的政法体制就可能成为司法体制改革深化的“拦路虎”。

 

全面深化政法改革,是为司法体制改革扩展空间,为司法体制改革开辟道路,并提供更好的体制前提和更大的推动力量。

 

 

推进政治体制改革的

重要方面

 

首先,政法改革是政治体制改革的重要方面。

 

从政治体制与国家权力之间的关系来说,国家的政治体制实际上是政治权力的结构体制。无论人们怎么划分国家的政治权力,它都无非是执政权、立法权、执法权、司法权以及监督权等。

 

这几个方面的权力都是政治权力,无不与政法相关。国家权力严格地说就是法律权力,其机构就是法律机构。政法改革必然涉及政治体制整体以及国家与社会的管理权力。

 

政法改革也就是国家审判机关、检察机关、公安机关、安全机关、司法行政机关及其结构关系的改革,它们各自都是政治权力的构成部分而又组合成为一个更大的政法系统,成为政治体制的子系统。对政法体制机制进行改革也就是对政治体制中的政法子系统进行的改革。政治是公共事务的管理,政治体制其实就是公共事务的管理体制。

 

从国家的公共事务视角来看,几乎所有的法律事务都是公共事务。维护社会治安、制裁违法犯罪、保护合法权益、促进社会发展,无一不是政法部门的工作,也无一不是公共事务,无一不是政治。政法体制改革是政治体制改革的重要方面,而且是极为重要的方面。

 

其次,政法改革在政治体制改革中更具有依法变革的变法特性。

 

如同其他方面的改革一样,改革都是变法,政法改革对于整个政治体制改革来说更具有变法的意味。因为,变法性质的改革方式具有风险最低、效益最大的特殊性质。

 

自古以来,改革都被称为变法,之所以要用变法的方式来推进改革:

 

一是因为用法律方式推进改革,可以使改革相对具有更大的科学性。立法的方式是最慎重的,总难由一个人拍板,它必须动员和经过许多政治家的共同努力。于是立法就更可能是诸多智慧的集成,是众多政治家政治智慧的结晶。通过立法程序作出的法律化决定,在总体上比任何个人或者少数人的决定具有更大的科学性。

 

二是因为依法进行的改革更有程序保障,可以更好地保证改革的程序性,避免改革的无序化。改革要破坏旧秩序,更要建立新秩序。它最需要顺序而行,依次推进。通过法律或者法治的方式来推进改革更能确保改革的有序推进和循序渐进,有效地避免改革中的无序状态,避免混乱。

 

三是因为依法进行的改革具有最大的权威性和有效性。法律所直接表现的是国家意志,具有国家的权威性。在法律的背后有强大的国家强制力作为后盾,包括警察、法庭、监狱等。它在整个规范体系中具有的极大权威性,也就决定了它具有最大的有效性。

 

再次,政法改革的全面深化推进有利于保障整个政治体制改革的顺利发展。

 

在所有的改革中,政治体制改革是风险最大的改革,可能要使人民和社会承担过大的成本,引发不必要的社会动荡。如何保证政治体制改革的平稳推进和有效进行,是对政治家、改革家智慧的考验。人类的历史发展早就表明,自从进人法律社会以来,所有的社会秩序都离不开法律作用的发挥。所有的改革也必须要有法律的保障。

 

从一定意义上讲,政法改革就是优化整个改革的保障体系,从而使改革在整体上获得法律的支撑、保护,避免改革引发国家和社会的过大震荡,确保改革的顺利推进。如果有很好的政法改革措施先行,就可以使其他改革获得更好的贯彻手段、外在条件和有力保障。既可以努力避免改革失范,为改革纠偏,还可以阻止和制裁对于改革的破坏。

 

全面深化政法改革必将更好地为整个改革保驾护航。

 

政法改革优先于其他方面的政治改革,将是最安全、最稳妥的方式。因为,法律的本性并不主张无序的变革,更反对混乱。法律本身就是社会的稳定器,就是社会秩序的缔造者和维护者。依法改革最能维护政治稳定,避免激烈的社会冲突,从而避免社会动荡,防止社会风险。

 

 

全面推进依法治国的

必然要求

 

全面推进依法治国要求我们将改革从司法体制改革扩展开去,它所需要的不仅仅是司法机关的改革,更是整个政法机关的改革。要适应全面依法治国的需要,就必须全面深化整个政法体制机制的改革。

 

我国的依法治国事业不断发展,从依法治国到全面依法治国,不断深人。法治发展的不同阶段会给政法工作提出不同要求。依法治国进人了新时代,政法工作也就必须全面深化并伴随全面依法治国的发展,与之协调,同步推进。

 

全面推进依法治国要求将依法治国、依法执政、依法行政共同推进,必然要求我们全面深化政法体制改革。全面依法治国体现在国家治理的各个方面,必须在总体上坚持依法治国的基本方略,将依法治国作为原则、准则和目标。同时,它还要求作为执政党的中国共产党必须依法执政。党如何科学地领导政法工作的问题必然会被提上议程。

 

我国目前的政法工作首先涉及的就是中国共产党如何依法执政,如何科学地领导政法机关和政法工作的问题。

 

党对政法工作实行领导的原则是不容怀疑的,但是既有的领导方式与方法必然面临着更新的问题。全面推进依法治国还要求我们坚持依法行政。依法行政是对国务院及地方各级人民政府及其工作人员的要求。依法行政是走向法治政府的唯一路径,没有依法行政就不会有法治政府的建成。

 

我国政法机关中公安机关、国家安全机关、司法行政机关既是政法机关,也是行政机关、政府机关。它们是法治政府的构成部分,也是依法行政的行为人,是其当然主体。全面推进依法治国,就必须改革政府各部门包括上述政法机关中不适应依法行政和法治政府要求的那些方面,必须全面深化相应的改革来适应依法治国的整体需要。

 

全面推进依法治国要求将法治国家、法治政府、法治社会一体建设,必然要求我们全面深化政法体制改革。法治国家、法治政府、法治社会都是全面依法治国的奋斗目标。要达成这些目标,政法各个机关都需要作出与之相适应的一系列改革。

 

没有包括政法机关在内的政府体制改革,就不会有法治政府。没有包括所有政法机关在内的整体改革,就不会有法治国家和法治社会。法治国家、法治政府、法治社会的要求是多方面的,但是它们对政法机关的要求则是首要的,因为政法机关是全面推进依法治国的先锋队伍和主导力量。

 

全面推进依法治国要求科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这四个方面的全面推进和统筹推进就必然要求全面深化政法体制改革。

 

科学立法本身不属于狭义的政法体制改革的范畴,但如果从宏观上讲,对于立法体制机制的改革依然属于广义的政法体制改革。新的政法体制机制必须体现到新的立法之中,必须对既有的立法进行修改,它离不开立法上的立改废释的具体措施。政法体制改革更直接关乎的是执法、司法。

 

在执法上,公安机关、国家安全机关、司法行政机关的改革都是关注焦点。如何实现严格执法,必须首先从体制机制上下功夫。在司法上,人民法院、人民检察院的改革都是必不可少的内容,司法公正是社会最后的公正,也是社会公正的最终保证。

 

立法、执法、司法、守法紧密联系,全面依法治国所要求的是四个方面的协调推动、全面发展,也当然地要求政法机关率先改革,作出表率,发挥出实际的带头与牵引作用。

 

 

适应社会高速发展的

法治举措

 

中国政法体制机制是特定历史阶段的社会产物,它必须不断地适应社会发展的客观需要,与时倶进。从改革开放以来,我国社会就以前所未有的速度快速发展。生产力的解放、生产关系的变革,引起了上层建筑的巨大变化。与之相适应的全面改革成为中国社会发展的强大动力。社会的飞速发展对政法改革提出了必须全面深化的急迫要求。

 

我国社会进人了巨大的历史转型期。从宏大的历史视角来看,这个转型从清末以来已经有了百年之久;从最近的历史发展来看,它从中共十一届三中全会以来也经历了四十年的岁月。

 

从纵向的百年巨变来看,它是从自然经济向市场经济,专制政治向民主政治,封闭社会向开放社会,农业社会向智能社会的转型,总之是从传统社会向现代社会的转型。这个转型期是中国近两千年以来又一次巨大的社会变革乃至转型,其影响是空前的。

 

在中国社会转型发展的巨变时期,又叠加了人类社会从传统的工业文明向计算机文明或者互联网文明的过渡。交通工具和通信手段的巨大变化,使世界越来越小,以至于人们将地球视为一个“地球村”。

 

从封闭走向开放的中国,面对纷繁的世界,已经是眼花缭乱,加之交通的加速与互联网的出现,中国社会的巨变就可想而知。人们的社会生活更是出现了始料不及的各种变化。新产业、新行业、新业态不断产生,人们的社会关系也比以往任何时期都更为纷繁复杂。社会矛盾多发、突发,全社会出现了难适应的心理与社会状态。

 

中国的社会转型期必然是社会的改革期。这个变革对于中国历史来说,是一次新的飞跃。无论我们怎么小心翼翼,它都必然会引发激烈的社会震荡。社会改革引发的各种问题会表现在社会各个领域和方面。全面深化改革必然会触动传统的体制机制。飞速的社会发展与深刻的体制改革都同时在中国大地上演绎,必然会卷起阵阵飓风。

 

改革的震荡是不可避免的,各种矛盾的凸显,各种纠纷的发生都在预料之中,也在预料之外。传统的管理体制机制已经无法适应这个激烈变动的时代。大量矛盾纠纷的累加,成为社会严重的不稳定因素,甚至成为诱发社会动乱的根源,不能不备加小心。

 

我们所要努力的,不是拒绝变革,而是如何用科学而有效的控制措施将其震荡降低到最低限度,以最小的社会震荡赢得最大的社会进步。

 

法律、法治本身就是社会的“稳定器”。政法改革的目的就是要满足降低社会震荡、维护社会秩序的急切需要。良好的社会秩序从来都是社会改革和发展的基础,是社会良性发展的必要条件。

 

从维护和谐稳定的社会秩序来看,政法改革是化解社会矛盾与维护社会稳定的现实需要。政法机关一直处于化解矛盾纠纷的前沿,是维护社会稳定的坚强支柱和主要力量。

 

当前,我国正处于矛盾多发期、突发期、频发期,社会矛盾数量的增加和交织都提出了全面深化政法改革的要求。一些复杂而重大的社会矛盾已经成为较为普遍的社会现象,它已经不是靠哪一家机关就可以解决的问题,必须动员一切政法力量协同作战,通力合作。政法改革实际上是化解社会矛盾纠纷现实的需要,是维护良好社会秩序的需要,是适应中国社会激烈而巨大的变革的需要。

 

全面深化政法改革正是为此所作出的具体行动。

 

 

政法改革需要更大的勇气

和坚决的行动

 

政法改革的难度是前所未有的,其广度和深度都超越了此前的司法体制改革,表现在它涉及的范围、它所遇到的困难、它所具有的影响,都是空前的。面对这样的改革,必须要有更大的勇气和更为坚决的行动。

 

政法改革与此前开展的司法改革以及各个部门内部改革相比较,涉及的范围更加广泛。它远远不同于司法机关的改革,更不同于审判机关、检察机关、公安机关、安全机关、司法行政机关的内部改革。它涉及的工作部门多、业务范围广、参与人员多,利益更加多元,结构更加复杂,它包括政法机关与执政党机关、立法机关、国家监察机关以及其他政府机关之间的协调与互动。

 

从面临的困难来看,政法改革遇到的困难会更大。政法改革是在已有改革基础上的深化改革。之前一些比较容易改革的方面都已经改革了。需要深化改革解决的问题大多数都是长期积累形成的,历史渊源复杂、现实矛盾突出,因此就需要更大的勇气与魄力。既有体制机制的顽固性、保守性是可想而知的,它们都会成为深化改革的障碍。不打破顽瘴痼疾,不突破既有的条条框框,就不可能推动政法体制改革。

 

从产生的影响来看,政法改革的成败事关整个政治体制、国家治理体制改革的大局。政法体制本身就是国家政治体制中极为重要的部分,它与其他方面的联系千丝万缕,改革起来也是千头万绪。各项改革措施往往都具有牵一发而动全身的效果。从一个方面来说,政法改革的效用巨大;从另一个方面来说,政法改革也事关全局甚至整个改革的成败。我们不能不以更大决心和更多努力来全面深化之。

责任编辑:李雪艳
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