一部公德与法理交织的地方法是如何诞生的

2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议高票表决通过《上海市生活垃圾管理条例》，这也标志着“垃圾分类”在申城纳入法治框架。条例将自今年7月1日起施行。届时，上海党政机关内部办公场所不得使用一次性杯具，旅馆不得主动提供一次性日用品，餐馆、外卖不得主动提供一次性餐具，人们的生活方式将出现巨大变革。

昨天，这部条例的全文正式向社会公布。这部平衡各方利益、集聚立法人智慧的地方法是如何诞生的？

一切要从一份代表议案说起。

一份特殊的议案

2018年上海两会期间，垃圾分类就已成为代表委员的热议话题。市人大代表、上海四维乐马律师事务所主任厉明联合多名代表就在当时提交了“关于建议制定《上海市生活垃圾管理条例》”的议案——这就是《上海市生活垃圾管理条例》最早雏形。

厉明对垃圾分类的关注源自多年前的一次节目录制。一位环保局负责人提及，虽然居民做到了分类投放，但垃圾车依然混装运输。到了2010年上海世博会，台北市带着“资源全回收，垃圾零掩埋”的经验登陆城市最佳实践区，又给他带来了深深的触动。

相关部门在收到议案后，很快就加速了条例草案的制定进程。市人大常委会也提前介入法规起草，建立由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法工作领导小组，全力主导推进立法工作。

垃圾分类涉及到千家万户的日常生活，在条例草案的制定过程中，市人大广泛听取各方意见。事实上，市人大早在2017年就开始研究生活垃圾分类在上海的可行性，并在2017年和2018年两年，连续将生活垃圾分类管理作为市、区两级人大代表下社区活动的主题，听取市民意见近2万人次，并发放3万余份调查问卷。

在此过程中，厉明也多次参与讨论，并积极提出自己的看法和建议，“比如我们现在采用的是24小时随时投放，但到了适当的时机，可以改为定时投放——已有不少国际化大都市采取了这样的做法。”他还认为，垃圾投放的收费方案也可以在条件成熟时纳入考量范围。

三审之后还要上大会表决

去年9月、11月、12月，市人大常委会会议三次对条例草案进行充分审议，对条例草案的框架结构以及关键条款反复打磨。常委会还会同市政府对生活垃圾规划编制、回收体系建设等难点问题进行了四次专题协调。

然而，经过三审之后的《上海市生活垃圾管理条例（草案）》最终还是被提交到了今年的市人代会上，交由全体市人大代表审议。上海市人大常委会法工委主任丁伟解释，按照制定地方性法规条例的规定，关系到本市特别重大的事件，应该由代表大会来审议；考虑到垃圾综合处理需要全民参与，生活垃圾分类管理涉及到人们行为习惯的改变，这一草案应当由全体代表在大会上审议、表决。

短短几日内让全体市人大代表直接参与这一立法进程，协调各方意见是一个难点。

据统计，在今年市人代会的两次审议中，共有代表488人次提出646条意见和建议，观点的碰撞和多方博弈让条例能够寻求到各种利益诉求的“最大公约数”。

“立法过程中出现不同意见的博弈、碰撞是现代法治社会民主立法的正常现象。”丁伟说，立法本身就是一个平衡、协调矛盾的过程，立法者所确认的法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡。他还表示，立法是“公共产品”，其制定过程理应公开、透明，让各方意见能够充分表达，从而尽可能平衡不同利益诉求、凝聚社会共识。

法规的生命在于有效执行和遵守

最令立法部门纠结的，是法规的执行——如果不能在社会生活中得到执行和遵守，法规就成了一纸空文。但生活垃圾分类行为习惯的养成，不可能一蹴而就，需要多管齐下。为此，条例既注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚，引导单位和个人自觉履行生活垃圾管理义务。

丁伟说，社会领域立法的一个特点就是道德规范和法律规范交织在一起。法规不只是表明立法者态度的宣言，更是用以确认、保护和发展人民所期望的社会关系和社会秩序的行为规范，它的生命在于能够得到有效执行和遵守，产生立法者所期望的效果。

“开展生活垃圾分类，推行垃圾减量化、资源化、无害化，是对传统生产生活方式的一场变革，是一项长期、复杂的系统工程，通过地方立法给予规范和引领，不仅是党中央、国务院的明确要求，也是实践工作的迫切需要。”丁伟期待这部法规对上海生活垃圾管理产生这样的改变：生活垃圾源头减量、全程分类、无害化处置和资源化利用逐步规范，全程分类体系建设进一步提高，为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供坚实的法制保障。（祝越）